张宪勤

   在新型农业经营主体发展进程中，政府扮演着不可替代的重要作用。笔者在参加随州市新型农业经营主体发展情况的调研中，各类新型农业经营主体对政府扶持充满期待，对政府作用积极评价。当前，新型农业经营主体是农业先进生产力的代表，是实现农业转型升级的主导力量。加快培育新型农业经营主体是发展现代农业的重要抓手，对于提高农业专业化、集约化、组织化、社会化水平，加快推进现代农业发展，具有重大而深远的意义。因此，在新形势下，必须加快培育以新型职业农民、种养大户和家庭农场、农民合作社、农业龙头企业为重点的新型农业经营主体，推进现代农业发展。
    近几年，虽然出台了一些促进新型农业经营主体发展的好政策，但支持力度仍然不够。有些扶持政策不具体、不明确，项目和资金扶持“干货”少，也难以落实到位。设施配套难。农田水利基本建设、中低产田改造、农业科技示范、国土整治、农业综合开发等重点项目对新型规模经营主体支持力度不大。农业规模经营主体流转的土地多数没有经过土地整理，田块大小不一，高低不平，沟渠不配套，水源条件差，不利机械化规模经营，也难以有效抗御自然灾害。金融机构对农业规模经营主体支持力度不够，流转土地经营权不能抵押贷款。对规模经营主体贷款门槛高，利率高，导致融资困难。同时，由于农业保险覆盖面、险种、防实避实机制等局限性，难以形成对新型农业经营主体的支持。有些地方服务平台建设有名无实，土地流转监管不到位，服务新型主体能力不足。
    为此，建议各级政府要对新型农业经营主体给予更多关怀和帮助，在农业用地规划管制和用途管制、农业基础设施建设等方面真正做到不缺位、不越位，有效弥补市场失灵，解决新型农业经营主体解决不了或解决不好的事情。

    一、逐步调整农业补贴的投向与结构，切实增强补贴政策导向作用。
    农业补贴政策在调动农民种粮积极性方面曾经发挥了重要作用，但从刺激粮食生产方面看，目前政策导向功能呈逐步弱化趋势。究其原因是，中央财政拨付的农业补贴当今已成了有田就有钱的普惠制收入补贴。对规模种粮的支持，主要体现在地方财政上。为支持种粮大户发展，建议一方面良种补贴、农资综合补贴、农机具购置补贴的增量主要用于规模种粮大户的新型经营主体，鼓励良种补贴、农资综合补贴的实物补贴方式，探索向种粮专业大户和家庭农场免费供应良种、优惠价格直供农资，并优先提供农机具购置补贴。另一方面加大对粮食以外新型经营主体的补贴，将畜禽良种补贴、能繁母猪饲养补贴、动物防疫补贴、测土配方施肥补助等政策，向养殖场、合作社、中小型农业企业、家庭农场等适度规模农业经营主体倾斜，加大补助力度。
    二、破解农村金融农业保险供求匹配难题，切实缓解农业项目贷款难风险大局势。
    调研中，种粮大户等新型农业经营主体普遍反应，农村贷款难，农业特色产业保险覆盖面小。因此，建议：一是要进一步创新农村贷款担保抵押方式。鼓励金融机构针对种粮大户等农业经营主体，开展权属清晰、风险可控的大型农业机械设备、土地经营权等抵押贷款，适当提高抵押率；二是建立财政出资的农业担保公司，为新型农业经营主体特别是种粮大户提供担保，支持产业基础好、经营规模大、带动能力强、信用记录好的新型农业经营主体快速健康发展；三是实行差异化农业保险扶持政策，将规模化设施农业及大型农机具等纳入财政保险补贴覆盖范围，并加大补贴力度。探索建立政府支持的农业巨灾风险补偿基金，逐步建立农业巨灾风险分散机制。
    三、在严格落实相关文件精神的前提下，认真解决设施农用地问题。
    农业生产设施和附属设施的用地很难解决，是调研中种粮大户和粮食生产合作社反映强烈的问题。但是，国土资源部、农业部联合下发的《关于进一步支持设施农业健康发展的通知》（国土资发〔2014〕127号）明确指出，生产设施、附属设施和配套设施用地直接用于或者服务于农业生产，其性质属于农用地，按农用地管理，不需办理农用地转用审批手续。生产结束后，经营者应按相关规定进行土地复垦，占用耕地的应复垦为耕地。因此，建议相关部门落实文件精神，解决新型农业经营主体设施农用地问题。一是有效利用一般耕地和非耕地；二是提高农村建设用地使用效率，坚持“农民地、农民用”原则，利用村庄内闲置地，节约的建设用地或复垦的土地，建设农机库、仓储设施等；三是各级政府在制定或修订土地利用总体规划时，统筹考虑伴随新型农业经营主体发展而将产生的设施农用地需求问题。四是探索仓库租赁或粮食银行等模式，解决种粮大户新型农业经营主体的储粮问题。
    四、在农业基础设施建设上加大投入和扶持力度，努力改善农业基础设施薄弱环节。
    我国农业基础设施薄弱是个老问题，因一家一户小规模分散经营导致农户没有积极性也没有能力加强农业基础设施建设。当前，在农业适度规模经营的情况下，若土地流转关系稳定，新型农业经营主体虽有积极性改善农业基础设施，但由于处于起步阶段，资金紧张，因此，急需政府在农业基础设施项目上加大投入和扶持力度。一方面，有关部门在农业综合开发、土地整理、高标准农田建设、中低产田改造、农田水利设施建设等项目安排上，要向规模经营主体倾斜，特别是基本农田实施灌溉排水、土壤改良、道路整治、电子配套等工程建设，满足规模化现代农业生产条件。另一方面，在农民自愿基础上，鼓励发展土地合作社，通过“定权不定地、定量不定位”的方式，充分保障农民土地承包权财产收益，既有利于大规模开展农业基础设施建设，也有利于大规模机械化作业。
    五、强化重点环节农业生产型服务，着力增强新型农业经营主体发展能力。
    发达的社会分工是提高经济运行效率的重要条件。种粮大户、家庭农场最大优势在于专心抓好生产管理，因此其它重点环节的生产性服务可以由合作社、专业公司、公共服务机构等承担，如技术推广、农资配送、机械作业、预防统治、抗旱排涝、信息服务、产业销售等。建议各级政府要统筹谋划，制定引导地方发展新型农业经营主体的政策规划，为新型农业经营主体健康发展指明方向。