江帆

    农村土地承包经营权流转，是党和国家在稳定家庭承包关系的基础上，为促进农村经济发展所采取的一项重要措施。它对于搞活农村经济，增加农民收入；对于推进农村富余劳动力转移，加快城镇化建设，都具有现实和长远的意义。做好农村土地承包经营权流转的指导和管理工作，是一件遍及最广大农民切身利益和推进城乡共同发展的大事。 但近几年来，农村土地承包经营权流转出现了一些不容忽视的问题。特别是随着农村人口流动性的增大和土地承包经营关系的逐渐复杂化，一些问题和矛盾甚至有愈益深化的趋势，亟需采取对策和措施加以解决。

    一、存在的问题及其原因
    1、发包方参与流转活动，干预了承包方的自主权 这主要表现在：有的村委会以一方当事人身份参与土地承包经营权流转活动，在不同程度上对承包人是否流转土地形成了干预或影响，引起承包人的不满情绪。其原因主要有：
    一是有的基层组织对发展农村经济和增加农民收入存在不正确的理解，思想上偏重于追求“现米米”，只要有人愿意支付土地使用费即要求农户进行流转；二是认为农户自行流转土地不能形成整体效应，需要组织上统筹安排，因而以村委会的名义参与流转活动，表明是组织的意志，于是形成多个村民组中不同种类的土地以同等费用同时流转的不合理、不正常现象；三是发包方与相关团体、大户利益的共同驱使。
    2、流转方式不合法、不规范，导致产生争议和纠纷，这主要表现在：
    一是流转方式不合法。如有的土地流转期限超过承包的剩余期限，承包人流转了土地又觉得后悔，因而向受让人主张返还土地，由此引起争议。有的把出租当作转让，实际上成了一种变相的买卖，使承包人面临丧失土地的危险。还有的把耕地当作荒地流转，导致流转后耕地受到损坏或面积逐渐缩小。二是不订书面协议，导致产生纠纷后各执一词，难以解决。三是协议过于简单，双方权利、义务不明确，以致履行过程中产生争议。四是未定流转期限，也未约定解除协议的条件，导致流转一方中途要收回土地时发生纠纷。五是流转不经发包方同意或不报发包方备案，后来发生纠纷找村委会调解，村委会不予解决或不好好解决，以致矛盾加深。这些问题究其原因，除少数人有别的意图外，主要是当事人不懂法律，图简单省事。
    3、土地使用费不合理，损害了农民利益。如有的一亩耕地几十年的使用费仅仅150元，几乎是赠送。原因是有的农户年轻劳力外出打工，土地缺人耕管，受让人即利用这一点与土地承包人签订不合理的协议。
    4、受让人改变土地用途，引起纠纷 一是受让人在使用土地过程中改变土地农业用途，这是一种违法行为；二是受让人擅自改变协议约定的土地用途，这是一种违约行为。这都常常引起与对方的纠纷。其主要原因是受让人过度追求高额利润。
 
     二、解决的对策和办法
    （一）加强思想教育和学习。加强政策、法制宣传教育和对农村土地承包法的学习，使基层组织成员和广大农民正确理解发展经济、增加收入与依法流转土地的关系；使他们了解土地承包经营权流转的有关规定，从而规范土地流转行为，减少矛盾和纠纷。
    （二）加强指导、管理和措施保障。
    1、乡级政府和县级政府农业主管部门要切实加强对土地承包经营权流转的指导和管理。一是除了代耕不超过一年的可不订立书面协议外，其他方式的流转都应要求当事人签订书面合同，以避免发生纠纷后口说无凭。二是乡级政府要向达成流转意向的承包人提供统一格式的合同文本，并指导流转当事人按照合同文本签订协议。三是协议中要明确当事人的权利、义务；流转期限一般也应予以明确，对不定期的要载明解除协议的条件。四是对流转中应当经发包方同意或者报发包方备案的，要按法定程序履行有关手续，并由发包方向乡（镇）政府报告，以便乡级政府及农业主管部门掌握情况，进行管理；五是对流转期限超过承包剩余期限，或者变相买卖土地的行为要加以纠正和制止。通过这样的指导和管理，及时发现和纠正土地流转中存在的问题，保证土地承包经营权流转规范有序地进行。
    2、切实保护农民利益，帮助流转当事人解决土地使用费明显不合理的问题。乡级政府和农业主管理部门在指导土地流转合同签订中发现使用费明显不合理的，应建议当事人加以调整；对履行合同中当事人提出使用费不合理发生纠纷而要求解决的，要及时进行调解。
    3、加强对土地流转后使用土地情况的监督检查。对使用人违反法律、法规规定，改变土地农业用途的行为，要令其限期改正；对违反协议约定，改变土地用途而另一方当事人提出解决其争议的，应及时进行调解。
    4、基于大多数土地流转纠纷发生后，当事人出于方便考虑，首先是找村委会解决的实际情况，政府及农业主管部门应考虑对村委会干部进行培训，使他们掌握正确处理纠纷的政策和法律，从而将一部分矛盾化解在基层。
    5、对发包方强制或干涉承包方进行土地流转的，乡级政府应督促其纠正；给承包方造成损失的，乡级政府在调解中应让发包方承担相应的赔偿责任。
    6、逐步建立农村土地承包仲裁机构，将一部分矛盾化解在诉讼之外。